http://tender.mos.ru/new/doc.aspx?docid=390&treepath=3,368,381,390 Департамент города Москвы по конкурентной политике Тендерный комитет

Аналитическая справка об основных проблемах развития конкуренции на рынке управления МКД города Москвы.      
К заседанию Рабочей группы Правительства Москвы и Московского Управления ФАС РФ
АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА об основных проблемах развития конкуренции на рынке управления МКД города Москвы 

Уровень конкуренции на рынке услуг по управлению МКД в Москве в настоящее время в значительной степени обусловлен локально, на уровне отдельно взятого округа/района.

Конкуренция за право управления домами существует преимущественно в границах района или группы микрорайонов. Это вызвано и объективными экономическими причинами (снижение себестоимости услуг за счет содержания единого штата специалистов для группы компактно расположенных домов, работы единой аварийной службы и т.п.), так и субъективными и административными факторами (высокое влияние на деятельность УО со стороны управ районов, как ответственных за состояние жилищного фонда, и со стороны ГУ ИС районов, как представителей города в домах с городской долей и по вопросам получения УО бюджетных субсидий).

Лишь небольшое число УК ведут деятельность на межокружном и межрайонном уровне, причем в ряде случаев такая географическая диверсификация деятельности искусственно обусловлена (например, деятельность УК на объектах отдельной инвестиционно-строительной компании, расположенных в разных районах города).

Основные группы конкурирующих субъектов:

- ГУП ДЕЗы районов, городские ГУПы, ОАО ДЕЗ с 100%-ным городским участием, образующие группу «государственных УО»;

- частные УК, образованные на кадровом и материально-техническом потенциале ГУП ДЕЗов, нередко с созвучными названиями;

- частные УК и ТСЖ, связанные с крупными инвестиционно-строительными холдингами, преимущественно в домах-новостройках;

- профессиональные частные УК, в том числе недавно работавшие или продолжавшие работать в статусе эксплуатирующей/подрядной организации в домах под управлением ГУП ДЕЗ;

- подрядные/эксплуатирующие компании, которые потенциально могут брать на себя функции управления домами;

- ТСЖ и ЖСК, нанимающие государственную или частную УК;

- ТСЖ и ЖСК «на самоуправлении», самостоятельно выполняющие функции управления и часть работ по содержанию и эксплуатации дома.



Основные барьеры развития конкуренции


1. Качество и формы государственного присутствия на рынке управления МКД и недостаточная эффективность контроля за деятельностью государственных УК (городские и районные ГУПы, ОАО с 100%-ным городским участием).

1.1. В районах с явно выраженными позициями ДЕЗов на рынке управления МКД имеет место недостаточная эффективность проверки использования ГУП ДЕЗ бюджетных субсидий на уровне ГУ ИС района и округа.

На практике ДЕЗами не реализуется требование составления и обоснования отдельной сметы расходов на каждый дом в управлении. Автоматически устанавливается и навязывается ТСЖ/ЖСК принятая городом ставка планово-нормативного расхода, без ее обоснования применительно к конкретному дому.

Типичной проблемой во взаимоотношениях ТСЖ/ЖСК как заказчика и ГУП ДЕЗ как управляющей и эксплуатирующей компании является непредоставление ДЕЗами в адрес ТСЖ/ЖСК полного комплекта документов отчетности за фактически выполненные работы в обоснование перечисления им субсидий[1].

1.2. В районах, где опережающими темпами реализуется курс на сокращение доли участия ГУП ДЕЗ на рынке, имеют место проблемы «неконтролируемого вывода активов» из городских предприятий накануне акционирования. Таким специфическим активом – объектом недобросовестной конкуренции – является жилищный фонд в управлении.

На протяжении 2009-2010 гг. в ряде районов инициирован массовый переход группы домов от ГУП ДЕЗ под управление частных УК[2]. В некоторых случаях собрания собственников по этому вопросу инициировались ГУ ИС района и проводились с нарушениями. За ДЕЗами в таких случаях могут сохраняться нерентабельные жилые дома (ветхий фонд).

Таким образом, показатель высокой конкурентной среды в том или ином районе (доля домов под управлением частных УК) в ряде случаев достигается неконкурентными методами.

1.3. В отдельных районах, где сохраняется роль ДЕЗов на рынке управления МКД, напротив, имеет место навязывание ТСЖ/ЖСК заключения договоров управления или эксплуатации с ДЕЗами и блокирование заключения прямых договоров между ТСЖ/ЖСК (как УО) с подрядными организациями на отдельные услуги[3].

Как правило, такие действия исходят от ГУП ДЕЗ и ГУ ИС района и имеют форму неофициального давления на подрядную организацию, выступающую субподрядчиком у ДЕЗа.

В этих целях в том числе создавались «искусственные ТСЖ», контролировавшиеся ГУ ИС района, объединявшие в том числе до десятка домов в квартале и передававшие дом в управление ГУП ДЕЗ.

Таким образом, показатель высокой конкурентной среды в том или ином районе (доля домов, в которых выбрана форма управления через ТСЖ) в ряде случаев достигается неконкурентными методами.



2. Неравномерная привлекательность жилищного фонда для частного бизнеса.

2.1. В ветхом и старом жилищном фонде данный барьер развития конкуренции связан в том числе с недовыполнением государством как прежним собственником обязательств в части капитального ремонта и высоким износом элементов и систем дома. А также, как правило, отсутствием в МКД старой постройки достаточного числа неприватизированных нежилых помещений и возможностей коммерческого использования общего имущества (размещение рекламы и т.п.).

2.2. В жилищном фонде современной постройки данный барьер может возникать из-за недостаточно эффективного государственного регулирования в части контроля состава общего имущества МКД и качества его эксплуатации.

Вследствие «неработающей» нормы Жилищного кодекса РФ по порядку создания ТСЖ в домах-новостройках будущими собственниками помещений, широкий характер носит практика, при которой застройщик в момент сдачи дома в эксплуатацию назначает аффилированную УК либо самостоятельно формирует ТСЖ. В течение гарантийного срока на основные инженерные системы (3-5 лет) данная УК фактически не отстаивает интересы жителей по истребованию от застройщика его гарантийных обязательств, может устанавливать завышенные тарифы, ненадлежащим образом обслуживать основные инженерные системы, препятствовать смене УК в период отсутствия у жителей прав собственности.

Проблемой долгосрочного характера для всех МКД является качество эксплуатации сложного инженерного оборудования и «скрытых» элементов и систем дома. Нередко и частные УК, и ТСЖ/ЖСК концентрируются на «косметических» работах, обеспечивающих лишь видимое «улучшение» состояния дома. Это связано и с низкой квалификацией и инициативностью собственников, и с недостаточной регламентацией государством состава обязательных работ по содержанию и ремонту общего имущества.

2.3. Утверждаемые Правительством Москвы ставки планово-нормативного расхода на содержание и ремонт общего имущества признаются участниками рынка недостаточно дифференцированными и не учитывающими фактическую стоимость соответствующих работ.

Фактическая стоимость зависит от фактического износа соответствующих элементов и систем дома, его этажности и технико-экономических параметров [4] и т.п. Однако данные ставки являются нормативом для большинства УО, т.к. их соблюдение является условием выделения УО бюджетной субсидии на содержание и ремонт общего имущества за «собственников единственного жилья».

При этом во многих домах старой постройки установление дополнительной платы сверх планово-нормативного расхода практически невозможно из-за низкой платежеспособности большинства собственников. А условия расходования бюджетной субсидии не допускают ее перенаправления с менее «проблемного» на более «проблемный» дом.

2.4. Таким образом, управление и полноценная эксплуатация отдельно взятого МКД может быть убыточным, т.е. сдерживать развитие конкуренции на уровне отдельных МКД либо снижать качество эксплуатации. Напротив, наиболее интересным для частного бизнеса является управление

Экономически обоснованной моделью для частных УК является «пакетное» управление домами, расположенными в пределах одного или соседних районов, при котором под управлением одной УК находятся как «прибыльный», так и «убыточный» дом, что позволяет перенаправлять часть прибыли с одного тома на покрытие убытков на другом.

В то же время для ТСЖ как некоммерческой организации, деятельность которой не направлена целевым образом на извлечение прибыли, «пакетное управление» домами затруднено.



3. Инфраструктурные барьеры развития конкуренции.

3.1. Серьезным инфраструктурным барьером для УО во многих МКД является отсутствие достаточного числа неприватизированных нежилых помещений для использования в целях управления домом[5], что затрудняет деятельность как уже существующих субъектов рынка (ТСЖ, ЖСК), так и выход на рынок новых игроков (новых частных УК).

При этом недостаточно эффективно выполняются нормы федерального законодательства, допускающие возможность внеконкурсной передачи городских нежилых помещений ТСЖ для целей управления домом. Такие помещения предоставляются на нерегулярной основе либо в недостаточной близости к управляемому МКД. Частные УК и ЖСК, по закону, лишены такой возможности.

Продолжают иметь место попытки приватизации части общего имущества в МКД (подвалы, чердаки, нежилые помещения и т.п.) без учета фактического мнения большинства собственников, в том числе в домах-новостройках в период управления ими УК «от застройщика» или ТСЖ «от застройщика».

Оспаривание ранее заключенных сделок по отчуждению общего имущества (оформление в городскую либо частную собственность) затрудняет 3-летний срок исковой давности по обжалованию таких сделок. При этом в домах-новостройках, как правило, процесс смены УК «от застройщика» на УО, определенную большинством фактических собственников, занимает не менее 3 лет с момента ввода дома в эксплуатацию. Таким образом, чаще всего фактические собственники и ТСЖ не успевают оспорить такие сделки с общим имуществом дома в установленный законом период.

3.2. Ряд ТСЖ, ЖСК и частных УК в Москве, приступая к управлению МКД, сталкиваются с давлением со стороны поставщиков ресурсов при заключении договоров на поставку коммунальных ресурсов (прежде всего, со стороны «МОЭК»).

Имеет место затягивание со стороны подразделений ресурсоснабжающих организаций процесса подписания с новой УО договора на обслуживание и поставку ресурсов.

Также имеются случаи несвоевременного принятия на баланс домовых счетчиков ресурсов, перекладывания на ТСЖ обязанностей по снятию показаний с домовых приборов учета, выставления ТСЖ или новой УК завышенных платежей за период до даты заключения договора (за период с момента заключения собственниками договора управления с новой УО и до момента заключения новой УО договора с поставщиками ресурсов).

При этом заключение ТСЖ с поставщиком ресурсов договоров на оказание коммунальных услуг приводит к тому, что на ТСЖ перекладывается ответственность за сбор платежей собственников и по их долгам (в случае неплатежей). В связи с этим часть ТСЖ и УК выступают за введение механизма прямых расчетов между собственниками и поставщиками коммунальных услуг.

Объективным ограничителем конкуренции (в части возможности смены УО) выступает сезонность оказания коммунальных услуг и проведения профилактических работ (перезаключение договоров с поставщиками тепла затруднено в период отопительного сезона и профилактического ремонта в ходе подготовки к новому отопительному сезону).

Во взаимодействии ТСЖ/ЖСК и УК с юридическими лицами – собственниками нежилых помещений имеется проблема участия таких собственников нежилых помещений в оплате обслуживания инженерных систем дома. Юридические лица-собственники заключают индивидуальные договоры на предоставление коммунальных услуг и вывоз мусора с поставщиками таких ресурсов и услуг и отказываются от участия в соответствующих расходах управляющей организации.

3.3. Препятствия в оформлении в общедолевую собственность придомовой территории, вызванные длительностью процесса межевания участков внутри кварталов и затягиванием оформления прав общедолевой собственности на придомовую территорию.

После оформления придомовой территории в собственность утрачивается возможность субсидирования из бюджета ее содержания (такие субсидии выплачиваются, когда балансодержателем территории выступает ГУ ИС района), а ТСЖ/ЖСК и собственники становятся плательщиками земельного налога на оформленную территорию.



4. Искусственные ограничения для потребителя (большинство собственников помещений в МКД и/или их объединение) в части возможности смены поставщика услуг (УО, подрядные организации) на уровне отдельного дома.

4.1. Барьером конкуренции на уровне отдельного дома на стадии перехода дома от ГУП ДЕЗ к частной УК/ТСЖ выступает непередача полного комплекта технической документации на дом или ее копий со стороны прежней УК и ГУ ИС районов.

Имеет место необходимость для ТСЖ воссоздавать заново либо актуализировать техдокументацию за свой счет (т.е. – за счет собственников), несвоевременное получение имеющихся копий от ГУ ИС районов, предоставление неполного пакета копий техдокументации и т.п.

Предоставление копий может также становиться инструментом давления на собственников со стороны управ и ГУ ИС районов в пользу выбора той или иной УК.

При этом актуализация техдокументации или воссоздание ее утраченной части должны обеспечиваться прежней УК (ГУП ДЕЗ). На практике при создании в доме ТСЖ объединение собственников вынуждено за свой счет восстанавливать утраченную техническую документацию.

4.2. Проблема блокирования смены УК через неподписание актов или непередачу документации актуальна для домов-новостроек на стадии перехода дома от УК «от застройщика» под управление ТСЖ, представляющего большинство фактических собственников помещений.

В ряде домов-«новостроек», уже введенных в эксплуатацию и прошедших гарантийный период, отсутствуют документы, подтверждающие приемку отдельных инженерных систем и оборудования[6]. Для ввода в эксплуатацию соответствующих систем объединению собственников за счет собственников необходимо обеспечить экспертизу и проведение недостающих работ по данным системам.



5. Информационные барьеры для поставщиков и потребителей.

5.1. Поскольку конкуренция на рынке управления МКД носит прежде всего локальный характер (на уровне конкретного дома или групп домов), значимым информационным барьером для поставщиков является отсутствие информационной площадки, на которой была бы представлена информация об МКД - потенциальных объектах управления (например, в отношении домов с городской долей).

К числу таких сведений могут быть отнесены сведения о заключенных договорах управления на конкретный дом и их сроках, о технических характеристиках дома и доле города в помещениях и т.п. информация.

5.2. Информационным барьером для потребителей, влияющим на уровень конкуренции на рынке, является недостаточно прозрачный порядок отчетности УК перед собственниками помещений. Возможно обеспечить обязательное размещение в открытом доступе отчетов о работе УК в тех домах, где у города имеются жилые помещения. Истребование такого отчета у УК может быть возложено на ГУ ИС района, как представителя города-собственника.

5.3. Информационным барьером для потребителей на стадии выбора/принятия решения о продлении договора с УК является отсутствие в системы независимой оценки эффективности работы УК по фиксированному перечню критериев, результаты которой размещались бы в открытом доступе[7]. Действующие реестр УО и компаний, изъявивших намерение принять на себя функции управления МКД пока носят информационный характер и не содержат сведений о результативности работы УО.



6. Недостаточно эффективное государственное регулирование и контроль по городским помещениям в МКД.

6.1. Представители ТСЖ, ЖСК и частных УК в домах со значимой долей муниципальных квартир указывают на недостаточно активную претензионную работу ДЖПиЖФ (как собственника «городских квартир») с теми социальными нанимателями, которые своевременно не оплачивают услуги ЖКХ. ТСЖ/ЖСК фактически несут ответственность перед поставщиками ресурсов по долгам социальных нанимателей, не имея при этом самостоятельных рычагов давления на таких должников.

6.2. Аналогично имеют место случаи уклонения арендаторов городских (ДИГМ) нежилых помещений от несения расходов на содержание общего имущества в полном объеме. Это вызвано тем, что в договорах аренды нежилых помещений, заключаемых ДИГМ с арендаторами, не всегда указывается обязательство арендатора заключить договор управления с УК, работающей в доме[8].

6.3. В домах со значимой городской долей в состав правления ТСЖ введены представители ГУ ИС районов. Деятельность представителя города в составе правления должна строго регламентироваться, а в случае увольнения представителя из госучреждения необходимо обеспечивать своевременные перевыборы членов правления ТСЖ «от города».



7. Административные барьеры (преимущественно местный уровень).

7.1. Общей проблемой для УО всех видов является избыточный «бумажный документооборот» с управами района и ГУ ИС района, отвечающими за состояние жилищного фонда в районах и содержание и благоустройство территории.

По оценкам представителей УО, ежегодно возрастает объем официальной переписки по вопросам управления домом и его подготовки к отопительному сезону. При этом в недостаточной степени налажен электронный документооборот. Имеет место истребование от УО данных и сведений, уже имеющихся в других городских органах и организациях; несовпадение сведений в базах данных ГУ ИС районов и собственной базе данных УК; несвоевременный учет изменений в документах БТИ и по составу собственников при начислении бюджетных субсидий и т.п.

7.2. Дополнительные административные барьеры и расходы на содержание административного аппарата УО продуцирует городская система бюджетных субсидий на содержание и ремонт общего имущества МКД, выступающая как инструмент социальной поддержки и экономический инструмент государственного контроля за качеством эксплуатации.

При заключении договора на получение бюджетной субсидии ТСЖ и УК на практике навязывается переход на расчеты за ЖКУ с жителями через систему ЕИРЦ (ГУ ИС района) с установлением соответствующей платы за организацию расчетов (при этом поступают нарекания на качество работы ЕИРЦ при выставлении счетов). Между тем, часть крупных УК и ТСЖ на «самоуправлении», имеющие собственные постоянно действующие службы бухгалтерии, готовы самостоятельно обеспечивать расчеты с жителями.

Имеют место задержки заключения договора и перечисления бюджетных субсидий в первые месяцы года из-за длительности проверки документов, предоставляемых для перезаключения договора.

Фактически имеет место двухуровневый контроль за использованием субсидии – на уровне ГУ ИС района (формально – функция сбора документов отчетности) и на уровне ГУ ИС округа (формально – функция проверки использования субсидии).

При этом необходимость предоставления УО отчетности за расходование бюджетной субсидии может использоваться ГУ ИС района для истребования от УО иных сведений и документов, не имеющих прямого отношения к использованию выделенных из бюджета средств.

Существующая система бюджетных субсидий носит недостаточно гибкий характер, т.к. не учитывает необходимость реализации разовых затратных мероприятий по содержанию и ремонту общего имущества[9], неравномерность стоимости обслуживания дома по месяцам, динамику в течение года доли помещений, на которые должны начисляться субсидии[10].

В целом механизм бюджетных субсидий является фактором наращивания расходов УО на содержание административного аппарата (функции документооборота, формирования отчетности и т.п.).

7.3. Требуется оценка регламентов выполнения отдельных видов работ, уборки и содержания территорий на предмет наличия избыточных технических требований и процедур в их составе, не учитывающих фактическое оборудование и технологии, используемые в домах современной постройки.

Например, выездная проверка отдельных узлов и систем энергообслуживающими организациями с выдачей платных справок и заключений по ее результатам становится излишней по мере внедрения технологий информатизации и автоматизации (автоматическое снятие показаний, автоматический контроль состояния оборудования и т.п.), однако может сохраняться в ранее принятых регламентах.



8. Значительное число барьеров развития конкуренции в сфере управления МКД связано с недостаточно эффективными нормами федерального жилищного законодательства.

К их числу могут быть отнесены:

8.1. Заявительный порядок регистрации ТСЖ налоговыми органами, при котором не проводится проверка подлинности представленных документов, подтверждающих легитимность образования ТСЖ.

8.2. Неполнота или нечеткость норм, регулирующих вопросы утверждения устава ТСЖ и функций правления[11], порядка перевыборов правления ТСЖ[12], подотчетности правлений ТСЖ членам ТСЖ и т.п., что на практике затрудняет сменяемость власти в ТСЖ.

8.3. Порядок принятия ключевых решений по распоряжению общим имуществом, допускающий использование методов недобросовестной конкуренции между УК и ТСЖ[13].

8.4. Возможность создания укрупненных ТСЖ на несколько домов.

8.5. Отсутствие четкого порядка инициирования ликвидации ТСЖ, которое перестало соответствовать требованиям законодательства по репрезентативности интересов собственников помещений.

8.6. Рамочный характер норм, регулирующих создание ТСЖ в новостройках.

8.7. Отсутствие четкого определения деятельности по управлению МКД, содержанию и ремонту общего имущества, отсутствие в перечне коммунальных услуг услуги по сбору, вывозу и утилизации ТБО.

8.8. Неурегулированность вопросов временного управления домом в период смены УК, в случае банкротства УК, в случае нереализованного способа управления в период до 1 года с момента выбора способа управления и т.п.

8.9. Неурегулированность вопросов целевого назначения платежей собственников за жилищные и коммунальные услуги, поступающих в адрес УО (в случае самостоятельного ведения расчетов УО не через систему ЕИРЦ), что может приводить к выставлению «двойных счетов» (со стороны конкурирующих УК), задержке перечисления платежей поставщиками коммунальных ресурсов.

Часть указанных вопросов сегодня находятся в поле зрения федерального законодателя в связи с рассмотрением в Госдуме законопроекта о регулировании деятельности в сфере управления МКД, а также подготовкой Правительством РФ новой редакции Правил предоставления коммунальных услуг.


[1] Нередко акты выставляются на фактически не проводившиеся работы, не формируется отчетность по конкретному дому и т.п.

[2] Этот переход может сопровождаться переводом в частную УК основного персонала ГУП ДЕЗ.

[3] На содержание и ремонт общего имущества, обслуживание лифтов, вывоз мусора и т.п.

[4] Например, в высотных домах требуются дополнительные или скоростные лифты, дорогостоящие в эксплуатации, специальные системы пожаротушения и т.п. На фактическую стоимость содержания и ремонта влияют технологии наружного утепления фасадов («мокрая штукатурка», «вентилируемый фасад»), наличие внутридомового газового оборудования, количество лифтов в подъезде, материал кровли и т.п.

[5] Проведение организационных мероприятий, хранение документации и техники, прием посетителей и т.п.

[6] Системы мусоропровода, пожаротушения и т.п.

[7] Сегодня попытки составления таких «рейтингов УК» предпринимаются в отдельных регионах и муниципалитетах.

[8] Между тем, по ЖК РФ, собственник нежилых помещений должен нести те же расходы на содержание общего имущества, что и владельцы квартир (т.е. оплачивать эксплуатацию мусоропровода, инженерных коммуникаций и т.п.). Москва как собственник нежилых площадей вправе требовать от своих арендаторов выполнения этих требований ЖК.

Не получая эти средства от арендатора, УК вынуждены компенсировать эти «потери» за счет сборов с жителей или экономии на выполнении работ по дому.

[9] Внедрение энергосберегающих технологий, ремонт принятых от прежней УК неработоспособных систем, сверхнормативный ремонт отдельных элементов и систем для старых домов и т.п.

[10] Изменение статуса собственника как «собственника единственного жилья», изменение состава прописанных в таком жилье (влечет изменение площади по социальным нормам, на которую предоставляется бюджетная субсидия).

[11] Возможность передавать правлению ТСЖ право принятия решений по ключевым вопросам распоряжения общим имуществом (компетенция общего собрания собственников).

[12] Возможность действующего правления ТСЖ блокировать проведение перевыборов членов правления для последующего оспаривания легитимности их результатов.

[13] Для принятия решения о проведении капитального ремонта дома, установке рекламной конструкции, реконструкции/новом строительстве на придомовой территории требуется согласие не 100%, а лишь 66,7% голосов собственников помещений. В результате конкурирующие между собой УК либо конкурирующие ТСЖ и УК могут использовать недовольство «активного меньшинства» собственников в борьбе за право управления МКД (инициирование проверок, информационных кампаний и т.п.).

13.01.11.